گذار از نوسازی کالبدی و توجه به محتوای مداخله مهمترین دستاورد سیاست‌گذاری اخیر است

به نقل از اداره ارتباطات و امور بین الملل سازمان نوسازی شهر تهران کاوه حاجی علی اکبری، در گفتگو با شهر، با بیان اینکه مطرح شدن موضوع فرسودگی (به عنوان یک مسأله مرتبط با فقدان ایمنی سکونت در برخی محدوده‌های شهری) در سیاست‌گذاری بخش عمومی در ایران به دهه ۱۳۸۰ و برنامه چهارم توسعه بازمی‌گردد، افزود: به طوری که از سال ۱۳۸۲، قوانین و مقررات متعددی در مراجع رسمی به تصویب رسیدند و بیانگر افزایش اهمیت این مسأله در سطوح ملی و شهری بودند. بررسی و تحلیل محتوای سیاست‌هایی که در این دهه مطرح شدند، نشان می‌دهد که نوسازی مسکن تنها جنبه مورد توجه سیاست‌گذاران به شمار می‌رود و نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری برابر با تخریب و ساخت مجدد واحدهای مسکونی کم‌دوام در این محدوده‌ها دانسته می‌شود.

حاجی علی اکبری ضمن اشاره به پیشنهاد دو گروه مشوق (مالی و ضابطه‌ای) در چارچوب این سیاست‌ها، گفت: این پیشنهادات در پی اقناع مالکان به شراکت و اطمینان‌بخشی به سرمایه‌های بخش خصوصی برای هدایت به ساخت و ساز در محدوده‌های فرسوده شهری بودند. ‌اما از سال ۱۳۹۲، سیاست‌گذاری مداخله در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری در ایران دستخوش تغییرات محتوایی قابل توجهی شد که تأثیرات انکارناپذیری را بر برنامه‌ها و اقدامات سال‌های بعد بر جای گذاشت. این تغییرات که از یک سو از آسیب‌شناسی سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات دهه ۱۳۸۰ نشأت می‌گرفت و از سوی دیگر، خط سیر مداخله در بافت‌های ناکارآمدی شهری در جهان را مد نظر قرار داده بود، در سند ملی بازآفرینی (۱۳۹۳)، برنامه ششم توسعه (۱۳۹۵) و برنامه ملی بازآفرینی (۱۳۹۶) رسمیت پیدا کرد. مهمترین ویژگی‌های سیاست‌هایی که در چارچوب رویکرد بازآفرینی و متفاوت از گذشته مطرح شد، در ۶ بخش قابل تبیین است.

او با بیان اینکه بخش ‌نخست شامل فراهم کردن بستری برای مدیریت همکارانه است، افزود: مداخله در بافت‌های ناکارآمد شهری -در ذات خود- یک سیاست فرابخشی، بین‌دستگاهی و چندانتظامی محسوب می‌شود و هیچ یک از دستگاه‌های اجرایی در سطوح ملی یا محلی نمی‌توانند ادعای پیشبرد سیاست مداخله را به تنهایی و بدون همکاری و همراهی بقیه دستگاه‌ها داشته باشند. بر همین اساس، وجود ابزاری برای ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های متولی از مدت‌ها پیش احساس می‌شد. توجه به این ضرورت در سند ملی بازآفرینی و راه‌اندازی ساختار ستاد ملی بازآفرینی پاسخی به این خلاء به شمار می‌رود. نکته حائز اهمیت درباره این ساختار در تهران، امتداد آن تا مقیاس شهری و سپردن مسئولیت ایجاد همکاری به شهرداری تهران است که توانسته است نتایج قابل اعتنایی را در سال‌های اخیر در پی داشته باشد.

مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران بخش ‌دوم را توجه هم‌زمان به ابعاد مختلف مداخله ذکر کرد و توضیح داد: توجه به مفهوم سیاست مداخله در چارچوب عقلانیت راهبردی (در قالب رویکردهای بهسازی، نوسازی، بازآفرینی و جز آن)، تجارب متعدد جهانی مداخله در بافت‌های ناکارآمد شهری (از مراکز شهری تا زاغه‌ها و آلونک‌ها) و تحلیل مشکل در بافت‌های فرسوده کشور نشان می‌دهد که نمی‌توان مداخله در ناکارآمدی را به تخریب و نوسازی مسکن تقلیل داد. شکل‌گیری، تداوم و تشدید مشکل فرسودگی در شهرها حاصل هم‌نشینی و هم‌افزایی مجموعه‌ای از عوامل است که –در ترکیب با یکدیگر- خود را در زمینه‌های مختلف به صورت‌های متفاوت نشان می‌دهند. اما در هر حال، آمیختگی عوامل اقتصادی، اجتماعی و حقوقی–به عنوان علل شکل‌گیری مشکل- و برون‌داد آن در قالب نشانه‌های کالبدی قطعی است. در نتیجه، سیاست‌گذاری مداخله باید، ضمن توجه به این هم‌افزایی، تمرکز خود را بر علت‌های اصلی بروز مشکل قرار داده و راهبردهای خود را با این شرایط متناسب کند.

به گفته حاجی علی اکبری؛ در همین چارچوب، می‌توان گذار از نوسازی کالبدی و توجه به محتوای مداخله را به عنوان مهمترین دستاورد سیاست‌گذاری اخیر برشمرد.

او درباره بخش ‌سوم یعنی اصالت بخشیدن به جایگاه زمینه مداخله، بیان کرد: با وجودی که –در تعاریف و آمارهای رسمی- بافت‌های ناکارآمد سکونتگاهی (ترکیب بافت‌های فرسوده مصوب و سکونتگاه‌هایی غیررسمی) به عنوان یک پدیده واحد با ۱۳۰ هزار هکتار مساحت و ۲۰ میلیون نفر جمعیت تعریف می‌شود، اما نمی‌توان این مشکل را با رویکرد عام و یگانه مورد تحلیل قرار داد. تمایزهای طبیعی، تاریخی و اجتماعی-اقتصادی بین شهرها و تفاوت در چگونگی کارکرد عوامل مؤثر بر شکل‌گیری فرسودگی در مکان‌های مختلف باعث می‌شود ناکارآمدی بافت شهری در هر زمینه خود را به شکل منحصربه‌فرد نشان دهد. بافت‌های ارزشمند تاریخی یا طبیعی که در گذر زمان دچار ناکارآمدی شده‌اند، محدوده‌هایی که بین دهه‌های ۵۰-۱۳۳۰، ناشی از مهاجرت گسترده به شهرهای بزرگ و به صورت فرسوده شکل گرفته‌اند، سکونتگاه‌های خودانگیخته فاقد حق رسمی مالکیت و گونه‌های متعدد دیگر نشان می‌دهند که مشکل ناکارآمدی دارای ماهیت متکثر بوده و نمی‌توان انتظار سیاست‌های واحدی را برای مواجهه با آن داشت. عدم توجه به این شرایط موجب می‌شود تا -به عنوان مثال- راهکار تخریب و نوسازی مسکن امکان تحقق را در بخش قابل توجهی از زمینه (همچون بافت‌های تاریخی یا سکونتگاه‌های غیررسمی) نداشته باشد. در حالی که تنوع و انعطاف‌پذیری سیاست‌ها به انطباق آنها با زمینه کمک می‌کند. موضوعی که در اصول، راهبردها و سیاست‌های سند ملی بازآفرینی مورد توجه قرار گرفته است.

مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران ضمن اشاره به بخش ‌چهارم، به رسمیت شناختن سرمایه‌گذاری بخش عمومی در تسهیلات آسایش زیست، توضیح داد: هنگامی که مداخله در بافت‌های فرسوده شهری به حمایت از تخریب و نوسازی مسکن محدود می‌شود، نقش بخش عمومی نیز در قالب اعطاکننده تسهیلات ارزان‌قیمت، کاهش‌دهنده هزینه عوارض ساخت و همانند آن تعریف می‌شود. اما هنگامی که سیاست‌گذاری مداخله خود را در قالب مجموعه‌ای از تصمیمات و اقدامات همه‌جانبه‌نگر و متناسب با ابعاد مختلف مشکل معرفی می‌کند، وظایف بخش عمومی نیز با تکثر مواجه شده و -به جز پشیتبانی از نوسازی مسکن- دامنه وسیعی از اقدامات همچون تأمین زیرساخت‌ها، ارتقای خدمات، آموزش، توانمندسازی، نهادسازی و جز آن را تحت پوشش قرار می‌دهد. به رسمیت شناخته شدن این مسئولیت برای دولت یکی از مهمترین نتایج برنامه ملی بازآفرینی است که در سال ۱۳۹۶ به تصویب رسیده است.

حاجی علی اکبری با بیان اینکه بخش ‌پنجم شامل توجه به مشارکت اجتماعات محلی است، افزود: مهمترین دلیل عدم تحقق برنامه‌های مداخله در ایران در دهه ۱۳۷۰ و اوایل دهه ۱۳۸۰، رویکرد اقتدارگرایانه در برنامه‌ریزی و نادیده‌انگاشتن ضرورت حضور فعال اجتماعات محلی در فرآیند تهیه و اجرای طرح‌های مداخله بوده است؛ مسأله‌ای که با وجود سرمایه‌گذاری هنگفت بخش عمومی در بافت‌های ناکارآمد شهری، معدود تجربه موفق و قابل تعمیم را بر جای گذاشته است. بر هم زدن این قاعده در اواسط دهه ۱۳۸۰ در برخی دستگاه‌های عمومی (همانند شرکت عمران و بهسازی شهری و سازمان نوسازی شهر تهران) و دستیابی به برآمدهای مثبت و پرهیز از پیامدهای منفی موجب شد تا جریان جدیدی در سیاست‌گذاری مداخله شکل بگیرد که اعتقاد به رویکرد پایین‌به‌بالا و دربرگیری دخیلان در فرآیند مداخله داشت. رسمیت بخشیدن به این جریان در سند ملی بازآفرینی باعث شد تا در دهه ۱۳۹۰ و به تدریج، شاهد کنار گذاشته شدن کامل رویکردی باشیم که مداخله را توأم و همزمان با پاک‌سازی بافت‌های ناکارآمد و اخراج ساکنان تعریف می‌کرد.

او درباره بخش ششم یعنی مطرح شدن پیشگیری در کنار مداخله، بیان کرد: بافت‌های ناکارآمد امروز حاصل بی‌توجهی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در دهه‌های گذشته هستند. توجه ناکافی به عوامل مؤثر بر شکل‌گیری این مشکل می‌تواند منجر به تکرار همین چرخه و ایجاد بافت‌های فرسوده جدید در دهه‌های آتی شود. بنابراین، هم‌زمان با سیاست‌هایی که مداخله در ناکارآمدی را هدف قرار می‌دهد، نیاز به نوع جدیدی از سیاست‌ها است که از شکل‌گیری مشکل پیشگیری کند. توجه به این موضوع در سند ملی بازآفرینی جزء ویژگی‌هایی است که آن را نسبت به رویکردهای گذشته متفاوت می‌کند.

مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران در جمع‌بندی این موضوع، عنوان کرد: موارد دیگری نیز به عنوان مصداق تغییر رویکرد سیاست‌گذاری مداخله در ایران و در دهه اخیر قابل ذکر هستند؛ اما مهم‌ترین رویکردها در این مصاحبه بیان شد. همچنین باید توجه داشت که وجود مصادیق سیاست‌گذاری در یک حوزه لزوماً به معنای تحقق کامل آن سیاست‌ها یا موفقیت قطعی آنها در کاربست نیست و این موضوع باید به طور مستقل مورد تحلیل قرار گیرد. به عنوان نکته پایانی هم ذکر این ملاحظه ضروری است که در ارزیابی سیاست‌های عمومی، زمان مورد نیاز برای تحقق و اثرگذاری آن‌ها و شرایط عمومی حاکمیت برای اجرای سیاست‌ها هم حتما باید مد نظر قرار گیرد.